Czy tylko brak umiaru?


Piątek, 25 czerwca 2010

Dr Przemysław Czarnek

Dobiega końca pierwszy w historii III RP (i miejmy nadzieję, że ostatni) okres tymczasowego sprawowania obowiązków głowy państwa przez marszałka Sejmu. Te blisko dwa i pół miesiąca praktyki ustrojowej, w zakresie ciągłości władzy na najwyższym szczeblu, wyraźnie pokazały, że przepisy Konstytucji w tym względzie należy uszczegółowić i dookreślić. Słabość dzisiejszej regulacji konstytucyjno-prawnej na tej płaszczyźnie obnażył jeden z głównych pretendentów do urzędu prezydenckiego, marszałek Bronisław Komorowski. W najmniejszym stopniu nie wykazał zalecanej przez wielu, a zarazem wynikającej z przepisów Ustawy Zasadniczej powściągliwości w korzystaniu z przysługujących mu uprawnień.

Zracjonalizowany parlamentaryzm z elementami prezydencjonalizmu
Konstytucja RP z 1997 roku zawiera dość specyficzne postanowienia dotyczące systemu rządów, a przez to również podziału kompetencji pomiędzy centralne konstytucyjne organy państwa funkcjonujące w ramach władzy wykonawczej i ustawodawczej. Nasz model systemu rządów nie pasuje do żadnego klasycznego systemu funkcjonującego w cywilizowanych krajach europejskich i Ameryki.

W Stanach Zjednoczonych konstytucja sprzed 223 lat wprowadziła system prezydencki: głowa państwa, zwierzchnik sił zbrojnych, wybierana w wyborach powszechnych przez naród, jest jednocześnie szefem rządu, dodatkowo nieodpowiedzialnym politycznie przed parlamentem – Kongresem i Senatem. Takiego systemu nie ma nigdzie w Europie. Tutaj mamy dominację systemu parlamentarno-gabinetowego (Włochy, Wielka Brytania, Hiszpania, Niemcy – choć w tym ostatnim kraju mówimy o systemie kanclerskim). Głowa państwa (prezydent, król) albo wybierana jest przez ciało parlamentarne, albo dziedziczy tron – tak czy owak nie posiada demokratycznej legitymacji bezpośredniej i przez to pełni niemal wyłącznie funkcje reprezentacyjne; tymczasem państwem rządzi gabinet na czele z premierem, politycznie odpowiedzialny przed parlamentem. W końcu są też takie państwa, w których mamy system półprezydencki (Francja, Rosja), w którym obydwa powyższe systemy są tak wymieszane, że w gruncie rzeczy na pierwszym miejscu w hierarchii organów państwowych (oczywiście pod względem zadań i kompetencji) stawiają prezydenta, przed którym odpowiedzialność, również polityczną, ponosi rząd.

Jak natomiast wygląda to w Polsce? Polski system rządów to taki szczególny miks, który nazywany jest często zracjonalizowanym parlamentaryzmem z elementami prezydencjonalizmu. Szczególny miks, który tylko w pewnym zakresie jest wynikiem naszych, niezbyt długich zresztą, tradycji prezydencjonalizmu. Nie można oprzeć się wrażeniu, że ten miks jest przede wszystkim efektem tego, iż najpierw, w latach 1992-1995, Konstytucję pisano przeciwko Lechowi Wałęsie, odzierając urząd prezydenta RP z coraz to większej liczby zadań i kompetencji, by później, w latach 1995-1997, po niespodziewanym sukcesie wyborczym szefa postkomunistów, pisać Konstytucję pod Aleksandra Kwaśniewskiego, dodając prezydentowi część odebranych wcześniej uprawnień. Ta żonglerka swój finał ma właśnie w postaci systemu mieszanego, w którym prezydent co prawda nie rządzi, tak jak w systemie półprezydenckim i prezydenckim, ale ma zdecydowanie więcej uprawnień od głowy państwa w klasycznych systemach parlamentarno-gabinetowych. Prezydent jest bowiem niezależny od głosów tej czy innej formacji politycznej. Wybiera go Naród.

Kim jest prezydent?
W Polsce rządzi Rada Ministrów. Na gruncie art. 146 ust. 1 to właśnie premier wraz z ministrami prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Nie oznacza to jednak, że w kształtowaniu tej polityki nie bierze udziału prezydent RP.

Głowa państwa na płaszczyźnie polityki zagranicznej jest najwyższym przedstawicielem RP. Z kolei na płaszczyźnie polityki wewnętrznej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa – te zadania prezydenta, wyraźnie podkreślone przez Trybunał Konstytucyjny w ubiegłorocznym orzeczeniu rozstrzygającym spór kompetencyjny pomiędzy dwoma ośrodkami władzy wykonawczej, wynikają z kolei z art. 126 Konstytucji RP.

Do realizacji tych zadań ustrojodawca przydzielił prezydentowi szereg kompetencji o charakterze władczym, wśród których na pierwszy plan wysuwa się możliwość skutecznego zawetowania ustaw uchwalanych przez parlament, w większości inicjowanych przez Radę Ministrów – do obalenia weta potrzebny jest konsensus co najmniej trzech piątych posłów obecnych w trakcie głosowania nad wetem, co z reguły jest nieosiągalne. Nie mniejsze znaczenie mają jednak również kompetencje o charakterze kreacyjnym: prezydent mianuje m.in. szefa Sztabu Generalnego, dowódców rodzajów Sił Zbrojnych RP, wskazuje kandydata na prezesa NBP, powołuje dwóch członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, współdecyduje o ewentualnym przedterminowym wygaśnięciu kadencji wszystkich członków tej instytucji.
Wszystkie te zadania i kompetencje decydują o tym, że prezydent RP odgrywa rolę arbitra, jest czynnikiem stabilizującym system rządów, czuwa nad harmonijnym i sprawnym działaniem pozostałych władz w państwie, pełni funkcję władzy neutralnej, moderującej. Wykonywanie tak określonej funkcji jest możliwe tylko dlatego, że osoba pełniąca funkcję prezydenta RP jest apartyjna, tzn. nie może być zaangażowana w realizację bieżącej linii politycznej konkretnej formacji politycznej – taki wymóg wynika, choć być może nie wprost, z art. 132 Konstytucji (zarówno prezydent Aleksander Kwaśniewski, jak i śp. prezydent Lech Kaczyński zastosowali się do reżimu tego przepisu i zrezygnowali z członkostwa w swoich macierzystych ugrupowaniach politycznych).

Bardzo ważnym atrybutem władzy prezydenckiej jest bezpośrednia legitymacja demokratyczna, pochodząca wprost od Narodu i udzielona prezydentowi w wyniku wyborów powszechnych. Ten sposób wyboru głowy państwa powoduje, że pozycja ustrojowa prezydenta ulega dodatkowemu wzmocnieniu.

Kim jest marszałek jako p.o. prezydent?
Jak w tym kontekście odczytać rolę marszałka Sejmu, który z mocy przepisów konstytucyjnych zapewnia ciągłość władzy prezydenckiej w przypadku wakatu na najwyższym urzędzie?

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na nomenklaturę przyjętą w przepisie art. 131 ust. 1 Konstytucji RP: „Marszałek Sejmu tymczasowo, do czasu wyboru nowego Prezydenta Rzeczypospolitej, wykonuje obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej”. Tak więc nie ma tu mowy ani o funkcjach, ani o zadaniach i towarzyszących im kompetencjach. W przywołanym przepisie mowa wyraźnie jedynie o obowiązkach, i to jeszcze sprawowanych tymczasowo. Bazując na tej konstrukcji, należy zatem stwierdzić, że marszałek Sejmu, sprawujący obowiązki prezydenckie w przypadku np. śmierci prezydenta, co prawda ma do dyspozycji niemal wszystkie kompetencje przysługujące głowie państwa, ale powinien je wykorzystywać tylko do wykonywania obowiązków, czyli podejmowania decyzji absolutnie niezbędnych z punktu widzenia funkcjonowania państwa i wymaganych przez Konstytucję, decyzji w sprawach, w których jakąkolwiek zwłokę wykluczają przepisy Ustawy Zasadniczej. W tym obszarze znajduje się m.in. podpisywanie ustaw (lub ich wetowanie albo kierowanie do Trybunału Konstytucyjnego – Konstytucja zakreśla tutaj nieprzekraczalny, 21-dniowy termin w przypadku ustaw zwykłych). Z tego obszaru natomiast, na gruncie przepisu art. 131 ust. 4, wyłączona jest możliwość skrócenia kadencji Sejmu i Senatu, choćby nawet zaistniała taka sytuacja, z którą ustrojodawca łączy tego rodzaju obowiązek głowy państwa.

Czy do tego obszaru zaliczają się również decyzje kreacyjne? Z pewnością w sytuacji śmierci najwyższych wojskowych dowódców Sił Zbrojnych decyzja o mianowaniu szefa Sztabu Generalnego jawi się jako konieczna i niecierpiąca zwłoki. Tym samym należy ona do obowiązków głowy państwa sprawowanych tymczasowo przez marszałka Sejmu. Specyfika funkcjonowania Sił Zbrojnych nie pozwala raczej na odkładanie w czasie nominacji dla szefa Sztabu.

Nie można jednak oprzeć się wrażeniu, że marszałek Sejmu podjął w ostatnich dwóch miesiącach również szereg innych decyzji, których w żaden sposób nie można zaliczyć do kategorii obowiązków, czyli niezbędnych decyzji podejmowanych niezwłocznie ze względu na ważny interes państwa i wymóg konstytucyjny. Do takich decyzji Bronisława Komorowskiego należą chronologicznie: powołanie szefa Kancelarii Prezydenta i szefa Biura Bezpieczeństwa Narodowego (i to zaledwie kilkadziesiąt godzin po katastrofie Tu-154M, w sytuacji gdy ciała osób dotychczas piastujących te urzędy – Władysława Stasiaka i Aleksandra Szczygły – nie były nawet jeszcze zidentyfikowane), przedstawienie kandydatury Marka Belki na prezesa Narodowego Banku Polskiego i odrzucenie sprawozdania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, co spowodowało przedterminowe zakończenie kadencji członków KRRiT i przełoży się na całkowitą zmianę układu sił w mediach publicznych (zapomnijmy o micie apolityczności tych sił).

Tych decyzji marszałek, na gruncie powołanych wyżej przepisów Konstytucji RP, nie powinien podejmować. Również, a może przede wszystkim dlatego, że marszałek pełniący tymczasowo obowiązki prezydenta po prostu nie jest prezydentem, nie ma bezpośredniej legitymacji demokratycznej (nie wybrał go Naród) i nie jest apartyjny – przeciwnie, jest jednym z liderów PO, jej etatowym funkcjonariuszem, realizującym bieżącą linię polityczną tej konkretnej formacji politycznej. Bronisław Komorowski albo o tym zapomniał, albo już (co najmniej przedwcześnie) poczuł się prezydentem, albo po prostu wykazał się pazernością na władzę pomimo apeli różnych autorytetów prawniczych (m.in. prof. Andrzeja Zolla).

W tym kontekście można mówić o przekroczeniu uprawnień przez marszałka Bronisława Komorowskiego, pełniącego tymczasowo obowiązki prezydenckie. Czy jednak można mówić o delikcie konstytucyjnym?

Znowelizować Konstytucję RP
Odpowiedź na to pytanie nie jest już jednoznaczna. Żeby mówić o delikcie, trzeba by wskazać konkretny przepis Konstytucji lub ustawy złamany przez marszałka. A takiego nie ma. Brak jest w naszej Ustawie Zasadniczej jednoznacznego i dookreślonego przepisu stawiającego wyraźne granice prawne marszałkowi pełniącemu obowiązki prezydenckie. Brak przepisu, który jednoznacznie stanowiłby, że marszałek pełniący tymczasowo obowiązki prezydenta Rzeczypospolitej korzysta tylko z tych kompetencji prezydenckich, które są niezbędne do wykonywania zadań, dla których przepisy Konstytucji zakreślają nieprzekraczalne terminy. Co więcej, można zastanowić się również nad zawieszeniem biegu terminów określonych w Konstytucji dla decyzji prezydenta RP w sytuacji wakatu na tym urzędzie. Przecież nic takiego by się nie stało, gdyby ustawy zwykłe były podpisane z poślizgiem zaledwie kilkunastu tygodni. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na fakt, że marszałek, wywodzący się z większości parlamentarnej, siłą rzeczy nie będzie zainteresowany ani wetem, ani wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustaw, które sam współuchwalał – taka sytuacja miała przecież miejsce m.in. w sprawie ustawy zmieniającej sposób obsady stanowiska prezesa IPN, jak i ostatniej tzw. ustawy „antyklapsowej”. W ten sposób funkcja arbitra, funkcja władzy neutralnej, moderującej, po prostu zanika.

Ścisłe określenie granic uprawnień marszałka p.o. prezydenta jest zatem niezbędne. W państwie prawa organy władzy publicznej działają tylko na podstawie prawa i w granicach przez to prawo przewidzianych. A skoro tego rodzaju jednoznacznych granic nie ma, to jest, jak jest. Praktyka ustrojowa ostatnich dwóch miesięcy wyraźnie pokazała, że takich granic niektóre osoby nie są w stanie wyznaczyć sobie samodzielnie.

Autor jest konstytucjonalistą, pracownikiem Katedry Prawa Konstytucyjnego Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II.

Nasz Dziennik

2 komentarzy

Filed under Uncategorized

2 responses to “Czy tylko brak umiaru?

  1. zenobiusz

    Czy Wojsko Polskie pójdzie, ginąć za Izrael w wojnie z Iranem ???

    http://zenobiusz.wordpress.com/2010/06/25/czy-wojsko-polskie-pojdzie-ginac-za-izrael-w-wojnie-z-iranem/#respond

    BĘDZIESZ GŁOSOWAĆ NA „PO” WYŚLESZ SWOJE DZIECKO NA WOJNĘ IZRAELSKO-IRAŃSKĄ
    TUSK WYSYŁA NASZE DZIEĆMI OD 2008 DLACZEGO SWOJEGO SYNA I CÓRKĘ NIE WYŚLE??

    Tusk obiecuje Izraelowi: Polska pójdzie na wojnę z Iranem?
    Dość nieoczekiwanym pokłosiem wizyty premiera Tuska w Izraelu jest strategiczne partnerstwo wojskowe Polski z państwem żydowskim. Uwaga: kilkakrotna lektura tej frazy bynajmniej nie czyni jej mniej dziwaczną.

  2. zenobiusz

    Nie na temat. ale może być ważne.Zawiadamiajcie kogo się da,i zmieniajcie hasła.Wyciekły też kody rządowe.To wygląda na atak hakerski.

    « 4 lipca 1610 roku.Zwycięstwo pod Kłuszynem.Czy teraz wygra Rosja.???Wyciek 10 000 haseł polskich internautów!
    Posted by zenobiusz w dniu Czerwiec 26, 2010

    10 000 haseł polskich internautów (onet.pl, interia.pl, wp.pl, o2.pl)http://www.wykop.pl/ramka/393112/wyciek-10-000-hasel-polskich-internautow/

    Odpowiedz

Skomentuj

Wprowadź swoje dane lub kliknij jedną z tych ikon, aby się zalogować:

Logo WordPress.com

Komentujesz korzystając z konta WordPress.com. Log Out / Zmień )

Zdjęcie z Twittera

Komentujesz korzystając z konta Twitter. Log Out / Zmień )

Facebook photo

Komentujesz korzystając z konta Facebook. Log Out / Zmień )

Google+ photo

Komentujesz korzystając z konta Google+. Log Out / Zmień )

Connecting to %s